"十二五"时期是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，是推进隆回县全面小康社会和富民强县进程关键时期。科学编制并有效实施隆回县以工代赈建设"十二五"规划，开创我县以工代赈建设工作新局面，对促进我县经济社会发展具有十分重要的意义。

一、"十一五"期间以工代赈发展情况简要回顾

（一）发展成就

"十一五"期间，以工代赈工作在省、市相关部门的领导和支持下，取得了显著成效，五年来，上级批准下达我县以工代赈项目总投资6595万元，其中以工代赈资金4071万元，地方配套2524万元。以工代赈建设项目的实施，使我县贫困乡村基础设施状况明显改善，经济社会效益十分明显。

1.加强乡村道路建设，农村交通状况进一步完善

"十一五"期间，全县投入乡村道路建设以工代赈资金5136万元，其中，国家投资3288万元，配套资金1848万元，完成乡村道路建设和等级公路改造784.7公里。重点改造了罗洪至高坪、荷田乡蒋家湾村至岩口镇梅塘村、石门乡荣祥村至大塘边村、岩口梅塘村至王家村、周旺新塘村至北山划船村、麻塘山兴屋场村至桥家湾村等四级公路127公里。新建了大水田乡香溪村至大水田、小沙江芒花坪村至旺溪村公路31.5公里。较好的改善了当地人民群众生产、生活条件，为构建全县交通网络做出了较大贡献。

2.加强农田水利设施建设，农业生产条件进一步优化

"十一五"期间，全县农田水利建设投入以工代赈资金526万元，其中，国家投资288万元，地方配套238万元，共修建排灌渠道23.75万米，改善了1.5万亩农田的灌溉条件。周旺镇枫林村实施山塘硬化、渠道建设、低产田改造等项目投入以工代赈资金50万元，收到了很好的效果。水毁恢复工程投入以工代赈资金240万元，其中，国家投资120万元，恢复水毁道路51公里，修复水毁河道200米，整治河道540米。

3.加强人畜饮水工程建设，农民生活条件进一步改善

"十一五"期间，全县共投入农村人畜饮水工程建设以工代赈资金636万元，其中，国家投资318万元，修建饮水工程241处，引水渠道硬化200米，架设饮水主管道53200米。特别是饮水、供水非常困难的荷香桥镇、西洋江、山界回族自治乡、北山乡、桃洪镇、七江乡等乡镇的一些贫困山村，通过以工代赈资金建设人畜饮水工程，彻底解决了引水困难问题，得到了广大人民群众的好评。

以工代赈是十分重要而典型的扶贫措施，五年来，全县农民人均纯收入由2005年的1678元，上升到2010年的2280元。以工代赈所办的好事实事让农民得到了实惠，增进了人民群众对党和政府的信任和拥护，架起了党和政府与人民群众的"连心桥"，以工代赈工程被广大人民群众誉为" 德政工程""爱民工程"。

（二）基本经验

1.做好项目调研，提高项目计划针对性

"十一五"期间，我县在深入调研的基础上确定了交通建设作为我县的工作重点。为了使以工代赈项目既重点突出又统筹兼顾，我们在项目选择和计划安排上遵循以规划定计划、以计划定项目、以项目定资金的原则，坚持做到"五个结合"，即把以工代赈扶贫与县域经济发展相结合、把以工代赈项目和产业发展相结合、把以工代赈项目和湘西地区开发相结合、把以工代赈项目与新农村建设相结合、把以工代赈项目与扶贫、交通等有关部门的项目相结合。有效的整合了资金，形成了合力，促进了县域经济和社会各项事业的发展。

2.加强项目管理，确保工程质量优良

"十一五"前期,我们按照《湖南省以工代赈管理办法》的要求，根据我县实际，出台了《隆回县以工代赈项目管理办法》，对项目的编制、申报、论证、评估、审批和开工、竣工、验收及后续管理等事项做出了相应的规定。在工程管理上，我们严格执行基本建设管理程序，落实了项目招投标制、项目法人责任制、工程监理制。规划期内实施单项投资100万元以上的10个公路建设项目，都成立了专门机构负责项目的实施和管理，对投资2万元以上的项目，全面实行合同管理。所有项目动工以后，我们组织专业技术人员对工程质量进行不定期抽查，杜绝了项目实施中偷工减料、弄虚作假的现象。项目完成后，组织专业人员成立验收工作小组，严把竣工验收关。这些项目的完成，较好地解决了贫困地区的生产生活条件，受到群众好评。针对一些重建设、轻管理现象，我们完善了以工代赈后续管理制度，明确了每个项目管理责任人（单位），确保工程长久发挥效益，永续利用。

3.强化资金管理，提高资金使用效益

在资金管理上，我们严格执行《财政扶贫资金管理办法》和《湖南省财政扶贫资金报账制管理办法》，建立健全了财政扶贫资金管理监测信息系统，坚持项目计划和资金"分离管理"，实行专户储存、专款专用、封闭运行、县级报账制度。"十一五"期间，我们组织财政、审计、监察等部门对以工代赈资金进行了全面检查和审计，确保了资金安全有序运行，我县还接受了国家财政部和审计署的两次检查审计，以工代赈资金没有出现任何问题。由于监管严格，有限的资金发挥了较大较好的效益。特别是公路建设项目，较好地改善了沿途群众的生产生活条件，推进了矿产、竹木、中药材、旅游等资源的有效开发，被人民群众称赞为"希望之路"、"致富之路"。

二、"十二五"期间以工代赈发展战略

（一）有利条件

1.政策更加优惠，机遇更加凸显

近年来，中央更加关注贫困地区的发展，没有贫困地区的发展，就不能真正实现富民强国、科学跨越；没有贫困地区的脱贫致富，就没有真正的全面小康社会的实现。隆回县是比照执行西部大开发政策县，是湖南省湘西地区开发重点县，近期，中共中央、国务院提出了深入实施西部大开发的新举措，省政府、省发改委也提出了进一步加大对湘西地区开发的力度意见。同时，各级各部门在资金、项目、政策等方面对贫困地区出台了一系列优惠措施，我们可以充分利用这些机遇，加快县域经济发展，摆脱贫困落后的状况。

2.区位更加明显，优势更加凸显

近年来，我县基础设施有了长足发展，形成了较为便利的交通网络，成为了湘西南地区的交通枢纽。沪昆高铁、怀邵衡铁路都将经过隆回境内，怀邵衡铁路将在隆回设站。上瑞高速、G320、S312、S219、S317现已贯穿全境，即将开建的安康至铁山港高速湖南段、衡邵高速延伸线都将经过隆回县，为我县脱贫致富发展打下了重要的基础。凸显的区位优势将成为我县进一步发展的前提。

3.产业不断发展，特色更加凸显

一是金银花产业不断发展。我县是全国最大的金银花生产基地，近年来，县人民政府实施金银花南扩计划，整合资金，加大投入，金银花种植总面积将达到30万亩，由于金银花价格持续走高，总产值已经超10亿元，极大的促进了我县经济的发展和农户增收。二是"三辣"产业不断发展。我县有驰名中外的宝庆"三辣"（辣椒、红皮大蒜、生姜），"三辣"基地已经达到近10万亩，相关加工企业相继落户投产，安置一批贫困人口就业，帮助他们进一步增收。三是延季蔬菜产业不断发展，我县北部高寒地区，适合延季蔬菜的发展，现有大批的延季蔬菜运往邵阳、长沙等地区，受到市场的欢迎，带来了经济效益。四是楠竹产业不断发展，我县现有楠竹面积30多万亩，近年政府不断推广楠竹低改工程，楠竹产量和质量不断提高。成为农民增收的重要来源之一。

4.环境资源良好，后劲更加凸显

隆回是世界罕见的富硒区，是中国"三大硒都"之一，硒平均含量是世界的25倍，全国的30倍。隆回水利资源十分丰富，理论蕴藏量达24.5万千瓦，现已开发3.6万千瓦。全县林地面积245.7万亩，森林覆盖率达54.1%，林木绿化率55.2%，是全国绿化模范县、全国退耕还林示范县及全国生态环境建设示范县。隆回旅游文化资源丰富，是湖南省重点旅游县。同时，近年来，县委、县政府积极优化经济发展环境，加强项目建设的服务与协调，不断完善服务项目建设工作机制，为项目建设创造了较为完善的基础条件，为我县经济发展注入了强大的发展后劲。

（二）制约因素和主要问题

1.贫困人口较多，扶贫任务依然艰巨

隆回县属国家扶贫开发工作重点县。2010年底全县还有农村贫困人口25.81万人，占当年全县农业总人口的23.8%。县内部分贫困山区地质自然灾害比较频繁，部分少数民族地区、石灰岩干旱地区、高寒山区贫困人口比较集中，脱贫压力大。同时，我县与全省发展的速度差距呈现扩大趋势，财政、投资、城乡居民收入水平与省平均水平有较大差距，与省发达地区相对差距继续扩大，以工代赈扶贫工作虽然取得阶段性的成效，但是由于贫困人口多、自然灾害频繁等因素，脱贫难度大，甚至出现了返贫现象。"十二五"期间扶贫任务依然艰巨。

2.资金需求量大，项目投入依然不足

一是贫困地区处于山区，边区，自然条件差，乡村基础设施建设滞后，扶贫开发成本高，难度大，以工代赈扶贫开发资金需求与投入矛盾突出。二是贫困地区财政压力大，资金配套能力不足。贫困地区经济产业结构单一，发展后劲不足，区域经济水平较低，自身发展能力不足，县、乡两级配套资金难以及时足额落实到位，影响工程进程。三是扶贫开发项目点多面广，单项投资规模较小，在资金安排上存在"撒胡椒面"现象，降低了扶贫资金使用效果。

3.管理仍须强化，项目管护依然不足

在以工代赈项目建设过程中，我县绝大部分乡镇对以工代赈项目的争取和实施都相当重视，形成了"以工代赈搭平台，促进经济大发展"的共识。但有少数乡镇和项目单位重项目争取、轻项目管理的现象仍然存在。项目建设中，个别项目施工管理未到位，群众主体作用未能充分发挥，项目工程实施进展缓慢。项目的后续管理工作是以工代赈工作中的薄弱环节，影响了项目的使用期限。我县个别的小型水利、人饮项目，在后续管理上职责不明，实行收费管理困难，少数村级公路因缺乏资金，建设标准不高，再加上无钱维护，经济社会效益不能很好发挥。

（三）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极抢抓国家深入实施西部大开发、促进中部崛起、深入实施湘西地区开发的三大战略机遇，始终坚持以增强自我发展能力为根本主线，以促进贫困地区农民增收为根本目标，以工代赈项目建设为载体的发展战略，着力发展贫困地区农业基础生产条件，贫困地区基础设施建设，贫困地区特色基础产业。更加突出小型微型水利工程、乡村道路、片区综合开发三个工作重点。进一步解放思想、加强领导、积极引导，创新以工代赈工作机制，因地制宜、统筹协调、整体推进，努力改变贫困现状，为我县经济社会持续快速发展贡献力量，为实现全面小康社会打下坚实基础。

（四）总体战略

1.重项目，强基础。坚持"项目立县"的发展战略，抓项目就是抓发展，抓大项目就是抓大发展。项目建设是以工代赈工作的载体，开展以工代赈工作，关键是抓好以工代赈项目建设。通过一批重点项目的投入，提升我县贫困地区农业基础生产条件和乡村基础设施，进一步夯实脱贫致富的发展基础。

2.重增收，惠民生。坚持以促进贫困地区农民增收为根本目标，保证贫困人数逐渐减少，收入逐年增加。以工代赈工程要尽可能多的安排当地贫困人口就业，并及时足额发放给以工代赈项目务工人员的劳务报酬。要以基础设施的改善，促进贫困人口与外界的联系和沟通，推进贫困地区的商贸活动，提高农民的收入水平。确保以工代赈工程成为惠民工程、民生工程。

3.重能力，促发展。增强贫困地区农民的自我发展能力是以工代赈工作的根本主线。始终坚持开发式扶贫的方式，重点培育我县金银花产业基地、烤烟基地、龙牙百合基地、延季蔬菜基地等特色产业基地发展，提升农民自我发展、自我增收的能力。与扶贫工作相结合，加强贫困地区农民的技能培训和技术辅导，培养农业技术带头人，提升素质，提高贫困人口造血功能。

（五）主要原则

1.因地制宜，突出重点

隆回县北部属高寒山区，南部为丘陵区，是水旱灾害频繁的山地基础较差县。同时，县内各乡镇的发展不平衡，因此，需要从各地的实际情况出发，把以工代赈工作的重点放在贫困人口比较集中的高寒地区和自然基础条件比较差的地区，实行集中连片推进。

2.合理安排，量力而行

一是坚持科学规划，合理布局，有计划、有步骤地分步实施；按照扶贫规划的要求，立足当前，着眼长远，把解决当前问题与实现长远目标结合起来，把解决绝对贫困与巩固扶贫成果、脱贫致富奔小康工作结合起来。二是坚持从贫困县自身财政有限的实际出发，按客观规律办事，量力而行，尽力而为，注重实效。

3.统筹协调，整体推进

一是加强对以工代赈工作的组织领导，确保项目申报、计划下达、资金管理、项目实施及竣工验收顺利进行。二是加强农业、交通、电力等基础设施建设的同时，重视文卫教科发展，不断改善生产和生活条件，促进社会事业全面、协调发展。

4.明确责任，相互配合

一是进一步明确各相关业务部门及乡镇的责任，做到责任明确，任务明细。二是加强以工代赈与财政、农业、水利、交通、电力等部门的横向联系与配合，形成推进以工代赈项目建设合力。

5.政府引导，群众参与

坚持政府主导的原则，不断加大工作力度和投入力度，形成全社会关心、支持和参与以工代赈建设的合力，充分调动广大干部群众改变贫困落后面貌的积极性和主动性，形成全社会共同参与扶贫开发的氛围。

（六）目标任务

"十二五"期间，全县以工代赈的主要目标和任务是围绕促进贫困地区发展加快，贫困人口逐渐减少，农民收入不断增加这一中心任务，突出小型微型水利工程、乡村道路和片区综合开发三大项目重点，推动我县粮食产量稳步提高，山塘水库运行安全，提高乡村公路的通畅率，控制水土流失，局部改善自然生态环境。同时，在全县部分石灰岩地区、人畜饮水非常困难的乡镇继续修建大型蓄水池，架设到户饮水管道，进一步解决好人民群众吃水用水困难的问题。到2015年实现全县5.2万贫困人口解决温饱问题和越过最低收入水平线，为实现全面建设小康社会打好基础。重点向贫困人口最集中、脱贫难度最大、基础设施薄弱的26个乡镇、180个特困村倾斜，集中实施小型微型水利工程、乡村道路、片区综合治理工程。

1．小型微型水利工程建设。全县修建砼渠道1206 km，整修和硬化山塘1200口，其中，水利部门修建砼渠道798.9 km，整修和硬化山塘978口。以工代赈主要是在全县26个乡镇的180个贫困村中，通过新建、改造、配套并举的方针，以提高单产水平和优化种植结构为目标，修建砼渠道407.1km,整修和硬化山塘222口，新增和改善灌溉面积7万亩。

2．乡村道路。全县改造和硬化乡村公路1608 km，其中，交通部门完成1227.7 km。以工代赈的主要任务是完善贫困地区乡村公路网络，延伸路网通畅深度，提高农村路网通畅能力，重点解决25个乡镇的175个贫困村公路不畅的问题，改造硬化乡村公路380.3km，到2015年实现乡村公路通畅率达到95%以上。

3．片区综合开发。在全县10个乡镇实施片区综合开发，新建砼渠道280 km，新建田间道路49.2 km，新建生产道路120 km，其中，农业综合开发办在5个乡镇实施，新建砼渠道146.5 km，新建田间道路27.1km，新建生产道路61.6km。以工代赈主要是在全县的5个乡镇38个集中连片的贫困村中，以建设稳产高产农田为主要目标，以配套建设排洪、排渍、灌溉和田间道路为重点，力争用5年时间，新建砼渠道133.5km，新建田间道路 22.1km，新建生产道路58.4 km，实现新增旱涝保收、稳产高产面积3.3万亩。

三、顺利实现"十二五"发展目标的保障措施

（一）政策保障

一是严格执行《国家以工代赈管理办法》和省发改委《湖南省以工代赈管理办法》有关规定，进一步加强全县以工代赈管理，使以工代赈管理工作规范化、制度化；二是进一步明确以工代赈计划编报程序和下达程序，维护计划的严肃性，防止擅自调整或变更计划；三是进一步明确以工代赈项目审批程序和项目前期工作要求，保障项目的科学可行性；四是进一步规范以工代赈招标投标、项目管理、资金管理、项目公示、劳务报酬发放、档案管理等重点工作，提高项目管理水平。

（二）资金保障

一是加大资金筹集力度，保证项目按照计划顺利实施。在争取国家、省、市以工代赈项目资金投入的同时，县财政按投资比例落实配套资金，并协调组织有关部门，多渠道、多层次筹集资金，确保项目顺利实施。二是加大资金管理力度，提高资金使用效率。做到专款专用，建设一批示范项目，发挥资金的效益。

（三）组织保障

一是充分认识以工代赈在扶贫开发中的重要作用，做到扶贫思想不松，扶持力度不减，工作热情不变。二是加强对以工代赈工作的领导、指导、协调。认真抓好规划和落实，精心组织、强化管理、搞好服务，为以工代赈项目建设提供有力的组织保证。

（四）体制机制保障

一是按照现有的以工代赈各项体制机制规范化开展工作。确保各项工程顺利实施。二是总结经验、学习借鉴，创新以工代赈工作机制，做到工作程序化，提高工作效率。三是加强调研，保障决策科学化、民主化、合理化。

（五）严格建设程序

严格执行《财政扶贫资金管理暂行办法》和《隆回县以工代赈项目资金暂行管理办法》，维护计划的严肃性，杜绝计划的随意调整，确保以工代赈资金全部用到工程项目中和参加劳动的农民手中去，建设一批经济、社会、生态效益明显，能为广大农民增加收入的以工代赈示范项目。

（六）规范资金管理与使用

继续实行以工代赈资金专户管理、封闭运行，县级报账体制，对单项投资规模较大的项目实行招投标制度、推行工程项目全程监理制度和合同管理，认真做好项目竣工验收后的资金拨付工作。开展资金审计，加强资金使用情况督查，落实劳务报酬，防止和杜绝资金挤占、挪用和贪污现象。

（七）加强队伍建设

以开展创先争优活动为契机，大力抓好以工代赈队伍建设。进一步加强全体干部政治理论、业务知识和法律法规学习，不断提高干部队伍素质。积极深入基层、深入一线调研，不断创新以工代赈工作思路。进一步完善以工代赈学习制度、工作制度、廉政制度，强化内部管理和激励考核，强化责任意识、目标意识、为民意识，建设一支勤政、为民、务实、廉洁的工作队伍。