我县1986年被列入省定一般贫困县，1994年被列入国家重点扶持的贫困县，2001年被列入国家扶贫开发工作重点县。自列入贫困县以来，特别是1994年被列入国家重点扶持的贫困县以来，在上级党委、政府和有关部门正确领导和亲切关怀指导下，通过我县干部群众共同努力，全县贫困地区群众收入大幅增长，生产生活条件有很大改善。但部分少数民族地区、石灰岩干旱地区、高寒山区、库区及移民区、特困深山地区社会发展仍然滞后、基础设施差、群众收入低、抗灾能力弱，部分农村人口仍然未能解决温饱或处于低收入状态，返贫现象还广泛存在。到2010年底，按国家现行1196元的贫困标准，全县还有农村贫困人口25.81万人，农村扶贫开发工作任务还十分艰巨。

一、"十一五"期间扶贫开发工作简要回顾

（一）主要成效

1．农民收入有了较快增长。农民人均纯收入由1678元增加到2280元，是"十五"末的1.35倍，年均增长6.3%。农村最低生活保障制度进一步落实，到2010年，全县农村低保覆盖 2.71 万人。对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的村民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力及生存条件恶劣造成生活常年困难的村民，通过农村低保制度保障其基本生活；对本人具有一定劳动能力的贫困人口，则实施开发式扶贫；从而加快了贫困人口收入增长速度，解决温饱问题取得进一步的成效。5年内，全县减少农村贫困人口5.2万人。

2．农村基础设施有了较大改善。全县建设水泥（沥青）路面通乡公路168公里，新增通水泥（沥青）路面乡镇13个，26个乡镇水泥（沥青）路面通乡公路全部完成。全县通公路的行政村达到100%，比2005年增加了14.5个百分点。完成农网改造新增334个村，全县完成农网改造的行政村总数达到599个。20户以上自然村全部实现通广播电视。

3．民生事业有了较大进步。普及九年义务教育工作进一步巩固提高。扶贫开发部门"雨露计划"、农业部门"阳光工程"、劳动部门"农村劳动力转移就业职业技能培训"共完成农村劳动力转移培训3.1万人次。新型农村合作医疗进一步发展，2010年参合率达95.13%。人口和计划生育奖励扶助政策全面落实。通过落实上述措施，使贫困人口文化、科技、身体等方面的素质得到明显提高。

（二）主要做法及经验

1．实施整村推进扶贫开发。2006年，全县完成了2005年启动的第一轮54个村整村推进扶贫开发；2007—2008年，完成了第二轮38个村整村推进扶贫开发；2009—2010年完成了35个村整村推进扶贫开发；第一、二、三轮合计完成了127个村整村推进扶贫开发。上级领导对我县整村推进工作高度重视，大力支持，县委、县政府每年进行专题部署，县领导挂点扶贫，县直单位派工作组驻村扶贫。县扶贫办和县委基层办密切配合，县扶贫办着力抓好项目实施，县委基层办着力抓好驻村工作组管理和村级组织建设。第一轮整村推进共派出驻村单位105个（含省直单位2个、市直单位2个、县直单位101个），第二轮派出驻村单位95个（含省直1个、市直1个、县直93个），第三轮派出驻村单位93个（含省直1个、市直1个、县直91个）。驻村工作组着力抓好以通路、通水、饮水、农网改造、危房改造为主的基础设施建设，抓好特色产业开发和劳务培训输出，抓好村组班子和制度建设，取得显著成效。

2．壮大"南烟北药"特色产业。根据县内贫困乡村自然资源和传统优势，着力发展壮大特色产业，强力实施"南烟北药"战略，落实产业化扶贫任务。全县以高寒山区小沙江地区为中心的中药材总面积达到34.5万亩，其中金银花18万亩。全县烤烟发展到3万亩，年产烟8万担。同时，虎形山瑶族乡、麻塘山乡等北部山区以萝卜为主的高山延季蔬菜生产也取得可喜成效。在抓好产业基地建设的同时，县里着力支持产业化龙头企业，安排部分财政扶贫资金,用于湖南湘丽食品科技有限公司、湖南毅鹏金银花保健品有限公司、邵阳长城集团生物科技有限公司、湖南三辣食品有限公司等企业补贴贷款利息，支持公司生产基地建设。

3．落实培训转移"雨露计划"。全县大力实施贫困地区农村劳动力转移培训"雨露计划"，完成培训5324人，主要支持贫困农户子弟参加2年以上学历教育,适当支持部分贫困户青壮年劳动力参加短期职业技能培训，已毕业、结业学员80%以上实现了转移就业，就业待遇比未参加培训的明显增加。培训定点学校包括省、市、县三级，省级学校主要是湖南省商业技术学院、长沙环球职业中专、湖南科技职业学院、长沙康明中级职业学校（颐而康）、怀化职业技术学院（原安江农校），市级学校主要是隆回华星职业技术学校，县级学校主要是隆回职业中专。培训专业主要有服装、电工、电子、模具、烹饪、酒店管理等。此外，农业部门实施的"阳光工程"、劳动部门实施的"农村劳动力转移就业职业技能培训"把培训计划向贫困乡村重点倾斜，使外出劳动力职业技能得到提高，劳务输出收入不断增加。我办与县内相关部门一起举办了金银花、龙牙百合、烤烟、超级稻、养猪、养鱼等种植养殖加工实用技术培训班，培训基层干部和贫困农民，使在家务农劳动力从事种、养、加的技能明显增强，收入明显增加。

4．强化项目资金队伍管理。全县争取上级安排财政扶贫资金（扶贫办专项）6193万元。县扶贫办、县财政局、县审计局等相关部门通力合作，在项目管理中着力抓好项目申报下达、实施检查、竣工验收等关键环节，确保项目及时建成受益。在资金管理中着力抓好资金计划申报、计划下达、报账记账、审计检查等各个关键环节的管理，确保资金安全使用，不断提高使用效益。财政扶贫资金管理严格实行县级财政报账制，专人、专户、专账管理，专项调度，确保资金及时到位，杜绝违规违纪行为。在干部职工队伍管理中，严格落实党风廉政建设责任制，强化机关效能建设，为项目资金管理提供优质高效服务。

5．抓好相关部门行业扶贫。在充分抓好财政扶贫资金、以工代赈资金等专项扶贫项目资金使用管理的基础上，县内充分调动相关行业主管部门参加扶贫开发工作的积极性，大力整合各项涉农资金，为贫困乡村基础设施建设、产业开发、技术培训服务，效果明显。如交通部门的通畅、通达工程，水利部门的农田水利、安全饮水项目，林业部门的退耕还林，农业部门的超级稻推广、高标准粮田建设，民政部门的农村危房改造，电力部门的农村电网改造，均向贫困乡村倾斜，为加快改变贫困乡村面貌起到了重要作用。

6．开展"两项制度"有效衔接。2010年，我县列入农村低保制度和扶贫开发政策"两项制度"有效衔接试点县，年内在小沙江镇、麻塘山乡、大水田乡、司门前镇、西洋江镇、三阁司乡、岩口镇等7个乡镇试点，共识别农村扶贫对象1万人，每人安排财政扶贫资金400元，计划每人连续扶持3年，安排财政扶贫资金人均不少于1000元。支持贫困人口发展金银化、烤烟等特色种植业，发展养猪、养牛等养殖业，使扶贫项目资金直接安排到贫困户，进一步提高扶贫资金使用效益。

二、"十二五"期间扶贫开发发展战略

（一）指导思想

以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以增加贫困人口收入为中心，坚持开发式扶贫方针，突出"一体两翼"（以整村推进为主体，以产业扶贫和扶贫培训为两翼），努力打造"两项制度"有效衔接和规模产业开发两大平台，突出抓好"五大扶贫工程"（基础扶贫工程、产业扶贫工程、科教扶贫工程、生态扶贫工程和社会扶贫工程）形成，进一步加大扶贫开发工作力度，加快脱贫强县步伐。

（二）基本方针

坚持开发式扶贫、强化造血功能；坚持统一规划、分步实施；坚持突出重点、全面发展；坚持可持续发展、杜绝掠夺式经营；坚持自力更生、艰苦奋斗；坚持政府主导、全社会共同参与。

（三）总体目标和主要任务

1．总体目标

稳定增加贫困农民收入，加快减少贫困人口数量。把农村贫困线人均纯收入1196元以下的25.81万人做为扶持的主要对象。力争到2015年使7万贫困人口越过贫困线。

促进贫困地区经济发展，提高整体人均收入水平。贫困地区国内生产总值和地方财政收入增长速度达到12%以上的年均水平；完成80个省定扶贫开发工作重点村的整村推进工作。

改善民生，保障贫困地区基本生产生活条件和生态环境。整村推进村村通公路、村村通电、村村通程控电话或有无线通讯信号达到100%。争取绝大多数贫困人口解决饮水安全问题；有条件的地方确保人均0.5亩以上的高产旱涝保收田土；基本消除无房户和危房户；有效控制水土流失，搞好退耕还林，进一步提高森林覆盖率，有序推进易地扶贫搬迁工作。

提升贫困人口素质，提高贫困地区生产力水平。进一步巩固普九成果，逐步提高贫困地区科技应用能力，力争每户有1—2个劳力掌握1门以上的致富技术；加大技能培训力度，确保户均稳定输出一个以上劳力；保证所有行政村建有卫生室，基本消除地方病。

2．主要任务

（1）努力探索和推行"两项制度"有效衔接。进一步完善扶贫开发战略政策体系，把扶贫开发工作推向扶贫开发和生活救助"两轮驱动"的新阶段，尽快稳定解决贫困人口温饱问题，逐步缩小发展差距，并最终实现脱贫致富、维护社会公平、确保全体人民共享改革发展成果。充分发挥两项制度的作用，对农村最低生活保障对象通过最低生活保障制度保障其基本生活，对农村低收入人口全面落实扶贫政策，从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富。遵循一是适度规模原则。先行试点1万贫困人口，2013年前在全县铺开至3.5万贫困人口。试点乡镇的扶贫对象和低保对象同步摸底。两项制度衔接的试点，优先选择重点扶贫乡镇中要求强烈、领导有力、民风淳朴的乡镇，低保对象也按一定的比例实施。"十二五"期间力争"两项制度"有效衔接覆盖7万农村贫困人口。二是民主识别原则。低保对象和扶贫对象的识别按照公正、公平、公开的要求，充分发挥乡镇村两级基层组织作用，最大限度遵循民议、民审、民定的民主程序。三是动态管理原则。低保对象和扶贫对象按照一年一定的要求，有进有出。脱离或进入最低生活标准和扶贫标准的，要遵循民主识别程序分别取消或纳入最低生活保障对象和扶贫开发对象。

（2）进一步巩固发展主导产业基地。做强做大中药材、优质烤烟为重点的产业开发基地建设，重视发展具有一定优势的蔬菜基地、林竹基地，搞好水果的更新换代和大牲畜的品种改良，发展区域性名优特种养业；大力扶持以本地农产品为原料的加工龙头企业，提高加工企业的科技水平和产品档次，着力形成品牌效益；扶植一批农产品购销公司和农民专业合作社，着力培育农产品流通市场；抓住列入湘西开发项目县和比照执行西部大开发优惠政策县的契机，着力打造县级财政增收的农产品加工企业龙头；大力招商引资，发展文化、旅游、娱乐、休闲等第三产业，强化服务功能。

（3）进一步推进整村推进工作。坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻十七大和十七届三中全会精神，落实科学发展观，以机制创新为动力，以整村推进为平台，整合社会资源，发挥农民主体作用，加强贫困地区的生产生活基础设施建设，促进贫困地区产业发展和贫困人口的脱贫致富，缩小差距。重点动员社会各界力量，整合行业、社会资源，向整村推进村倾斜。同时，扶贫专项投入一定资金到整村推进建设中来，主要用于贫困村的产业开发和基础设施建设。通过五年整村推进项目的建设实施，使全县80个省定扶贫开发工作重点村村落后的生产生活条件问题基本得到解决，特别是贫困人口吃水难、行路难的状况得到较好改善。

（4）进一步加强基础设施建设。交通方面，基本做到村村通硬化公路，加强县道、乡道、村道的联网建设和资源开发路、旅游开发路、经济开发路的建设，提高通车能力和养护水平。加快配套商业网点和交易市场建设，尽快改变贫困地区封闭落后状况。水利方面，搞好大中型灌区工程及小型水库除险加固和配套建设；加强石灰岩地区山塘硬化、渠道硬化，提高蓄水防渗抗旱能力；加强中部地区水库、河堤、水坝、渠道建设，提高防汛搞旱能力；切实解决饮水困难；加快贫困地区中低产田改造和高标准农田建设步伐，力争有条件的地方保证人平有0.5亩旱涝保收农田。能源方面，支持贫困地区发展小水电，抓紧搞好贫困地区农网改造，保持村村通电；扶持发展沼气和推广节柴灶以及其它可再生能源的推广应用，改善农村能源结构。通讯、卫生等方面，保持省扶重点村通程控电话、通广播电视；进一步建设乡镇卫生院、村医疗室，基本控制地方病；健全乡、村计划生育技术服务体系；帮助无房户、危房户解决住房问题。

（5）进一步加强科教扶贫和劳动力转移力度。积极推动农业科技创新、中介服务、科技培训、示范推广四大体系建设，提高科技创新推广能力；加大劳务培训力度，积极促进科技推广、科技培训，鼓励中介服务；实行农科教结合，组织贫困地区农民进行科技培训，对省扶重点村的专业户和技术骨干进行轮训；抓好贫困地区基础教育和成人教育；调优贫困地区中小学布局，扶持建设有寄宿条件的九年一贯制学校；开展多种形式的农民文化教育活动。积极宣传、引导、组织贫困农户子弟参加以技能学历教育为主要内容的劳动力转移培训，利用省、市、县三级扶贫技能培训平台，每年安排财政扶贫资金总额度的10%用于实施贫困地区农村劳动力转移培训项目。

三、顺利实现"十二五"目标的保障措施

（一）多渠道增加扶贫资金的投入。集中扶贫、以工代赈、农业发展、水利建设、交通通村道路等各项专项资金，按照"渠道不乱，各记其功"的原则，推行"统筹规划，市场引导，项目推动，增收第一，协调发展"的运作模式，搞好部门配合，落实具体措施，确保整村推进工作取得应有成效。按照"谁受益、谁建设、谁管理"的原则，逐步形成国家、企业、社会、个人相结合的扶贫资金投入机制；各级财政必须把扶贫开发投入列入年度核算，并逐年有所增加；各商业银行特别是农业银行要按政策落实扩大扶贫贷款规模，对有条件的地方要积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷。

（二）严格项目资金管理。扶贫资金的使用范围与分配，依据中央和省有关政策确定，以工代赈资金主要用于较大型扶贫重点项目；财政扶贫资金主要用于扶贫开发工作重点村群众到户的基本生产生活条件改善和到户的重点产业开发项目，以及科技推广与技能培训、发展农村基础教育事业等；信贷扶贫资金用于发展种养业、劳动密集型企业、农产品加工龙头企业、市场流通企业及基础设施建设。财政扶贫资金的分配，由县扶贫办、县发展改革局以及相关部门分别商县财政局提出上报分配方案；信贷扶贫资金由扶贫办商农业银行上报申报方案，全县扶贫资金上报方案由县扶贫办汇总，报县扶贫工作领导小组审批，再分别上报市、省批准后实施。扶贫资金项目主管部门要会同财政部门，对项目执行和资金落实情况进行经常性的检查和监督，及时发现和纠正资金管理中的问题；审计部门要定期对扶贫资金进行全面严格的审计。要依纪依法严肃处理挤占、挪用、贪污行为。

（三）稳定和完善现有扶持政策。进一步稳定农村土地承包关系，鼓励有条件的地方探索土地使用权流转，适度发展规模经营；支持和帮助贫困地区农民到城镇务工经商，落实农民工优惠政策，切实保证义务教育阶段贫困学生不因家庭经济困难而辍学。

（四）加快农业产业化进程。着力优化农产品品种、品质和生产布局（包括大力发展以草食牲畜为主的畜牧业），提高农产品的市场竞争力和商品率；大力推进企业的体制创新和技术创新，加快农村二、三产业发展，提高非农产品和非农人口的比重；充分发挥资源优势，大力发展特色农业，巩固加强现有药材、烟草、果蔬、林竹、畜牧等支柱产业，并把立足现在支柱产业的农产品加工业作为推进工业化的重点，扶持一批龙头企业，积极发展"公司+农户"的订单农业；大力招商引资，鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业，来我县建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营；进一步加强农产品市场网络建设，支持和发展流通大户和中介服务组织，搞活农产品流通。

（五）继续开展党政机关、企事业单位定点扶贫，鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。按照"三个代表"和党员先进性要求，开展机关单位驻村扶贫；积极创造条件，引导非政府组织参与政府扶贫开发项目。